Krijgt de Omgevingswet in de gemeente Groningen een bevredigende uitvoering?
Pieter Bootsma trekt conclusies….

Sinds 1 januari 2024 leven we onder de Omgevingswet, opvolger van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). In de wet is voor de gemeenten een belangrijke rol vastgelegd: de gemeenteraad stelt de omgevingsvisie en het omgevingsplan op. De omgevingsvisie is een visie op de ontwikkelingen in de omgeving die de basis vormt voor het omgevingsplan dat vergelijkbaar is met het bestemmingsplan uit de Wro. Het omgevingsplan legt de regels vast die gelden voor wat waar kan worden aangelegd, m.a.w. voor de inrichting van het gemeentelijk grondgebied. Zie ook “Participatie als zoenoffer” gepubliceerd in Vriendenbulletin 106 en “Het monster in de raadszaal: hoe de Groningse Raad worstelt met de Omgevingswet”, Vriendenbulletin 114

Participatie
Een kernbegrip in de Omgevingswet is het begrip ‘Participatie’, door de gemeente Groningen omschreven als “een proces waarbij individuen, groepen en organisaties betrokken zijn of worden bij het nemen van beslissingen die hun raken”. De beslissingen die bij de Omgevingswet worden genomen handelen over het fysieke domein. Of het nu gaat om een omgevingsvisie, een omgevingsplan of om bouwplannen, de bedoeling is dat de inwoners er steeds bij worden betrokken.

Participatie bij het opstellen van het omgevingsplan
De gemeente is verantwoordelijk voor de organisatie van de participatie van zijn inwoners bij het opstellen van het omgevingsplan. De gemeente Groningen heeft in 2019 een pilot uitgevoerd door voor de stadswijken Selwerd, Paddepoel en Tuinwijk een omgevingsplan op te stellen waarbij zowel gemeenteraadsleden, ambtenaren als inwoners betrokken waren. Tot nu toe heeft dat niet geleid tot het formuleren van een leidraad voor de inwonersparticipatie voor het opstellen van een omgevingsplan. Dat is voor nu geen probleem omdat het eerste omgevingsplan onder de Omgevingswet wordt opgesteld door de bestemmingsplannen om te zetten in het omgevingsplan waarbij de oude regels van het bestemmingsplan blijven gelden (toepassing overgangsregeling).

Participatie bij de plannen van initiatiefnemers voor bouwprojecten
Het college van B en W heeft tot taak om omgevingsvergunningen te verstrekken aan de initiatiefnemers van de bouwprojecten. De Omgevingswet gaat er van uit dat de initiatiefnemers de participatie van de inwoners bij het opstellen van hun bouwplannen organiseren. Vraagt een initiatiefnemer voor zijn project een omgevingsvergunning bij het College aan dan is participatie standaard opgenomen als een aanvraagvereiste. De aanvrager moet aangeven of en hoe er door hem vorm is gegeven aan de participatie. Heeft de initiatiefnemer er met de pet naar gegooid of zelfs helemaal geen gelegenheid tot participatie gegeven, dan kan dat voor het College overigens geen weigeringsgrond zijn voor vergunningverlening noch om de aanvraag buiten behandeling te laten. Is echter sprake van buitenplanse bouwplannen (de bouwplannen wijken af van de regels van het omgevingsplan), dan worden de plannen onderworpen aan een ‘verplichte’ participatie als ze betrekking hebben op projecten die vallen in een van de veertien categorieën van de door de Raad vastgestelde ‘Activiteitenlijst verplichte participatie’. Het College van B en W zal aan de hand van het participatieverslag van de initiatiefnemer beoordelen of de door het College inmiddels opgestelde ‘beleidsregels verplichte participatie’ in acht zijn genomen en de participatie van voldoende inhoud is. Zo niet, dan krijgt de initiatiefnemer een tweede kans. Blijft de inhoud onvoldoende dan zal de aanvraag van de omgevingsvergunning buiten behandeling blijven en moet de initiatiefnemer opnieuw een aanvraag indienen.

Bindend adviesrecht
Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning kan het gaan om projecten die binnen de normen van het door de gemeenteraad vastgestelde omgevingsplan blijven (of te wel binnenplans zijn) maar er kan ook sprake zijn van buitenplanse bouwprojecten die dus in strijd zijn met de normen van het omgevingsplan. In dat geval kan de Raad zich er mee bemoeien. Met welke buitenplanse bouwprojecten de Raad zich bemoeit wordt bepaald door een ‘Activiteitenlijst bindend adviesrecht’ tenzij de bouwprojecten worden genoemd in een lijst van ‘uitzonderingsgevallen’ Deze uitzonderingsgevallen kunnen het zonder een bindend advies van de Raad doen en door B en W worden afgehandeld. De Raad oefent zijn adviesrecht uit door B en W bindend, d.w.z. zonder dat het College kan afwijken van het advies van de Raad, te adviseren de gevraagde omgevingsvergunning niet te verlenen. Het buitenplanse bouwprojecten-domein is a.h.w. opgedeeld in een domein waar de Raad beslist over de verlening van omgevingsvergunningen en een domein waarover het College beslist. Hiertoe behoren de ‘uitzonderingsgevallen.’

De Groningse activiteitenlijsten en de ‘lijst van de uitzonderingsgevallen geen adviesrecht’.
Het College heeft de Raad een voorstel gedaan over de samenstelling van de ‘Activiteitenlijst verplichte participatie’, de ‘Activiteitenlijst bindend adviesrecht’ en de ‘Lijst van uitzonderingsgevallen geen adviesrecht’. In de beide activiteitenlijsten worden veertien dezelfde activiteiten genoemd, dat maakt aldus de wethouder de boel wat overzichtelijker. De lijsten bevatten een opsomming van de activiteiten die betrekking hebben op allerlei bouwprojecten als bestaande bouwwerken, nieuw te bouwen woningen, recreatiewoningen, bedrijfsgebouwen en voorzieningen als sportvelden en begraafplaatsen. De uitzonderingsgevallen komen overeen met de zogenaamde kruimelgevallen uit het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het College maakt met deze lijsten een keuze tot hoever de directe bemoeienis van de Raad zich zal uitstrekken. Andere gemeenten zullen wellicht andere keuzes maken. In ‘Heemschut’ las ik pleidooien voor het uitoefenen van het bindend advies door de Raad bij alle zaken van cultuurhistorisch belang. Wat bij de voorstellen die het College de Raad heeft voorgelegd ontbreekt is een motivering van de keuzes van het College in dezen. Het zou de discussie in de Raad over de voorstellen over het bindend adviesrecht en de verplichte participatie (de bouwinitiatieven die worden genoemd op de beide activiteitenlijsten met de uitzonderingen op de lijst van de uitzonderingsgevallen) diepgaander en beter hebben gemaakt.

De discussie in de Raad tussen de wethouder en de raadsleden
Die discussie vond plaats op 6 december meningsvormend) en 20 december 2023 (besluitvormend). Enkele raadsleden deden een suggestie om aan de lijst van het bindend advies een onderwerp toe te voegen. Zo de VVD die de huisvesting en opvang van daklozen, asielzoekers en andere categorieën van vreemdelingen op de lijst wil plaatsen. En de Stadspartij die de ontwikkelingen die van invloed zijn op de historische binnenstad en beeldbepalende locaties wil toevoegen. Wellicht de meeste aandacht in de Raad krijgt de kwestie van de hoogbouwmogelijkheden met de vraag van het CDA of de zaken wel zo geregeld zijn dat de Raad in alle gevallen van hoogbouw een bindend advies kan uitbrengen. (Het PCEG, het platform waarvan de Vrienden van de Stad deel uitmaakt, had de Raad al brieven gestuurd waarin erop werd gewezen dat de Raad niet in alle gevallen bindend adviesrecht heeft op hoogbouwprojecten. De links naar deze brieven zijn onder ‘dossier Omgevingswet’ te vinden in DOSSIERS).

De wethouder was vierkant tegen welke uitbreiding van de activiteitenlijsten dan ook. Schatte hij het aantal besluitvormende vergaderingen van de Raad over het toepassen van bindend adviesrecht bij de verlening van de omgevingsvergunningen op 35 per jaar, als de bindend advieslijst zo zou veranderen dat ook elke optopping of elke extra bouwlaag langs de Raad zou moeten, zou dat 135 extra besluitvormende vergaderingen kosten. Al die vergaderingen zouden de aanwezigheid vergen van deskundige ambtenaren om het negatieve raadsadvies om te bouwen tot een juridisch houdbaar advies. De initiatiefnemer zou met het besluit van de gemeente wel geen genoegen nemen en naar de rechtbank gaan. Bovendien, als de activiteitenlijsten worden uitgebreid zullen het college en de ambtenaren heel veel meer werk moeten verzetten. De wethouder zal deze betogen niet één keer maar zeker drie keer afsteken. Helemaal de wind van voren krijgt de PvdD die het belang van de democratische controle door de Raad bepleit. De wethouder zegt te vrezen voor hele politieke discussies in de Raad over de onderwerpen van de lijsten en over concrete bouwprojecten. Hij voorziet een grote janboel, je kunt er ongelooflijk veel schade mee aanrichten want ontwikkelingen kunnen vertraging oplopen of niet doorgaan. “Als u “, zo is zijn uitsmijter. “als Raad één ding wilt is het de stedelijke dynamiek faciliteren en niet alle projecten op slot zetten”, een kreet die overigens al decennia lang opstijgt van het Zuiderdiep. Zijn optreden blijkt buitengewoon effectief. Tijdens de besluitvormende vergadering op 20 december wordt de wethouder weinig in de weg gelegd. De Raad lijkt platgeslagen. De voorstellen inzake het bindend adviesrecht en de verplichte participatie worden zonder wijziging in grote meerderheid aangenomen. Wellicht koesteren raadsleden nog hoop op enige bijstelling van de lijsten. Want de afspraak is dat de Raad de vinger aan de pols zal houden. De bepalingen zullen in de praktijk continu worden beproefd en op hun uitvoerbaarheid getoetst. En de consequentie kan zijn dat de activiteitenlijsten worden bijgesteld. De wethouder zal, gezien zijn stellingname in de vergaderingen van 6 en 20 december er zeker naar streven het aantal onderwerpen op de lijst te verminderen en daarmee het domein van de Raad minimaliseren

Conclusies
1.) Participatie is het centrale begrip in de Omgevingswet: het gaat niet meer als in de Wro om inspraak achteraf bij een kant en klaar ontwerp, het gaat om deelname aan de voorbereiding. Dan is het jammer dat de participatie zo’n vrijblijvend karakter heeft, althans bij projecten die niet in strijd zijn met het omgevingsplan. Maar zo is de wet nu eenmaal. Alleen bij buitenplanse projecten heeft de initiatiefnemer rekening te houden met de vereiste kwaliteit van het participatieproces.
2.) Komen de burgers in beweging als er gelegenheid is voor participatie? Op zijn best leveren de participanten een bijdrage aan het ontwerp van het project maar dat stelt aan de burgers veel hogere eisen dan inspreken bij een eindproduct.
3.) De gemeente kan de participatie stimuleren door de initiatiefnemers een handreiking mee te geven bij het opzetten en organiseren van het participatieproces. In de voorbereidingssessies van de Raad in de afgelopen jaren is dit idee ook te berde gebracht. Bovendien kan de inrichting van de participatieprocessen die de gemeente als initiatiefnemer organiseert voorbeeldig uitwerken op het particulier initiatief.
4.) De Raad heeft zich in de afgelopen jaren serieus verdiept in de betekenis en de uitwerking van de Omgevingswet. Het zou de kennis, de ervaring en daarmee het inzicht van de Raad in de zaken van de ruimtelijke ordening ten goede komen als de Raad met voldoende zaken van bindend adviesrecht wordt geconfronteerd.
5.) Dat de Raad over allerlei zaken bindend advies uitbrengt is van belang voor de inwoners. Zij kunnen hierbij inspraak uitoefenen door contact te zoeken met de raadsleden of via inspreken bij de meningsvormende vergaderingen van de Raad.
6.) Niet ten onrechte heeft de wethouder gewezen op de inspanningen die de Raad, het College en de ambtenaren moeten leveren met het oog op het uitoefenen van participatie door de inwoners en bij de uitoefening van het bindend adviesrecht. Voor de door de wethouder geschetste problemen kan beter worden gezocht naar oplossingen door College en Raad dan dat deze problemen worden aangewend om het domein met de zaken die met bindend adviesrecht worden afgehandeld te verkleinen.